温州市档案学会2003年年会交流论文之一

 

建立和完善档案行政执法机制 

 

苍南县档案局   郑瑞密

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档案行政执法机制是用以保证实现档案行政管理目标，完成档案法律调整任务的各种法律手段的统一系统。与档案行政机制相适应的主要法律手段是：档案法律、法规、规章及刑法、民法、保守国家秘密法等有关法律、法规关于档案管理的条款；档案行政执法机关适用有关法律、法规、规章与调整对象之间产生的、以权利和义务为内容的行政法律关系；档案行政执法行为；档案法律意识。对档案行政执法机制的几个主要法律手段的分析，有助于把档案法律规范、法律体系、法律行为有机结合在一起，描绘成一个整体，从执法主体、法律调整对象、法律行为以及在很大程度上影响行政执法的法律意识来认识档案行政执法的深层次结构，从而说明某一法律现象在执法机制中的特殊职能。

一

完善的执法机制必须建立在完备的法律规范的基础上，以具备能够适用于广泛的档案管理范围的法律规范为前提。

新中国成立以来，尤其是党的十一届三中全会以来，我国建立起了以宪法为根本大法，刑法、民法、行政法、经济法、国际法等为基本法律，档案法等各部门、各行业法律为一般法律，地方性法规、各部委规章以及单行条例为补充的实体法和程序法并存的宠大而系统的法律体系，并在不少领域创立了起点高、能与国际惯例接轨的法律规范，为管理国家事务提供了较为全面的法律依据。自然，档案法律建设也纳入了国家法制建设的总体规范，但是，现行档案法律规范还远远不能适应档案事业发展的需要，不足以保证法律调整任务的完成，存在的问题主要是：

（一）档案法律体系的建立健全问题。八届人大常委会第二十次会议通过了修改的《档案法》，解决了自《档案法》施行以来在法律适用中存在的一系列问题，为档案法律体系的完善创造了先决条件。但是，现行《档案法实施办法》和《档案执法监督检查工作暂行规定》的有关规定与新修改的《档案法》尚不配套，应当及时加以修订，使之更便于操作。另一方面。地方各级人大常委会和地方人民政府应当依照职权或依照授权制定档案法规、规章，同时，在制定和修改其他行业法规、规章时把档案管理内容纳入立法计划，确保档案行政执法行为在针对不同部门、不同行业时有充分具体的法律依据。如：新修改的《刑法》增加的处罚档案违法犯罪的规定；《矿产资源法》中有关矿产资源勘查的档案资料的收集保管的规定；《技术合同法》、《文物保护法》等部门法均对本行业的档案管理明确了管理者享有的权利和应承担的义务；等等。总之建立和完善以档案法、档案行政法规、地方性法规为主体，其他部门、行业法律中有关档案管理的规范为补充的档案法律体系是开展档案行政执法，健全档案行政执法机制的前提。

（二）档案行政执法主体的地位、职责问题。修改后的《档案法》第六条对档案行政管理部门（即档案行政执法主体）的地位、职责作了原则性的规定，但是，没有把对执法机构、人员的规定具体化、规范化，对此，只能通过行政规章、地方性法规和地方规章来完成对档案行政执法主体的权利、义务的明确，因此“法律法规得愈明确，其条文就愈容易地实地施行。”因此，根据《档案法》制定和修订法规、规章对档案行政执法主体行使档案行政执法权、执法检查的范围、对象、检查方式以及执法不当造成危害后果所应承担的责任等作出具体、详尽的规定；对执法机构的组建、人员配备在依据有关组织法、公务员法规定的前提下，也应在相应法规规章中作出统一规定，而不能仅仅依据一纸文件或“授权”直接开展执法检查。否则，执法力度和效果都是不够的，最终仍走不出依靠行政手段管理国家档案的模式。

（三）档案行政执法行为相对人（档案行政执法行为所指向的对象）的权利与义务问题。由档案行政执法行为引起的档案行政法律关系是单一的，法律关系的双方可能具有或不具有行政隶属关系。存在的现实问题是：对与档案行政执法主体具有行政隶属关系的相对人进行违法查处往往要容易得多，反之，受相对人人、财、物自主权所限，查处违法案件难度较大，执法困难。档案行政执法主体与相对人之间的权利义务关系不清楚，相对人责权不明确是造成这一类问题的主要原因，解决问题的关键应法规、规章中对各有关部门的档案管理和在查处违法案件方面与档案行政执法主体之间的权利、义务关系作出系统、完备的规定；应明确档案行政执法行为相对人对直接负责的主管人员或其他直接责任人员依法给予行政处分；应明确对档案行政执法主体作出的处理决定要予以密切配合，否则将承担不作为的法律责任，等等。

法律规范的缺陷，从严格意义上说，使执法成为执法主体的行政措施，以行政手段代替了法律手段，影响了执法的权威性和严肃性，损害了执法主体的形象，执法效果也达不到立法者预期的目的。因此，从根本上说，只有完备的法律规范才能为档案行政执法机制的建立和完善创造先决条件，并为顺利实现档案行政管理目标，完成档案法律调整任务提供充分的法律依据。

二

档案行政执法行为的主要方式

档案行政执法行为是档案行政执法主体依据档案法律、法规，针对具体的人或事行使行政执法权，采取的单方行为。“徒法不足以自行”，无论多么完备的法律规范都只能通过具体的执法行为才能完成其调整任务。纵观现行的档案法律、规章，尚未对档案行政执法的方式作出系统、专门、全面的规定，仅在《档案执法监督暂行规定》中对档案行政执法监督的主要形式规定了五条，并且这一规定更主要是规定了执法的内容、目的。依笔者之见，档案行政执法行为的方式主要是：命令、决定、责令自查、定期检查与不定期检查、通报、警告、罚款、没收、赔偿损失、吊销证照、收购或征购等十一种。

（一）根据《档案法》、《档案法实施办法》和《浙江省实施〈档案法〉办法》的规定，“在档案的收集、整理、保护和提供利用等方面成绩显著的单位或个人，由各级人民政府给予奖励”，根据这一规定，人民政府或被授权的档案行政管理机关及有关单位应对立功单位或个人发布嘉奖令，对有行政隶属关系的违法相对人适用惩戒令等。

（二）决定适用于对相对人采取的行政制裁、复议等；

（三）档案行政执法主体对公民、法人和其他组织遵守档案法律、法规、规章、制度的情况进行了了解、调查、视察，并依法处理的活动，可以采取责令自查和定期检查与不定期检查的方式。通过检查，对模范遵守者应予表彰，对不认真遵守者应督促遵守，对违反者要依法处理。

（四）通报、警告、罚款、没收、赔偿损失和吊销证照等五种行为方式均是档案行政执法主体对违反法定义务者依法采取的一种制裁措施，是一种国家制裁，一种单方具体行政行为，这些制裁措施只能依据档案法律、规章作出。采取通报和警告的目的是对违法相对人的名誉、声誉给予不利影响，使其产生一定压力的处罚；罚款、没收、赔偿损失通常只用于以获取财务为内容或造成损失的处罚，《档案法》第二十四条对此有明确规定；对根据有关规定符合条件取得资格证书的相对人，发生了法定违法情况，不再具备相应资格，档案行政执法主体应当依法吊销其证照。

（五）收购或征购只能依据《档案法》第十六条、第二十四条第三款的规定作出。

上述行为方式可以单独适用，也可以合并适用。

档案行政执法行为的统一性、规范性能保证执法的严肃性和权威性。也能从关键环节上使执法具有最高、最大的效果，能使档案法律规范所规定的权利和义务转化为档案行政执法相对人享受权利与承担义务的实际行动，也能把执法结果最大限度地与立法者所要达到的社会目的统一起来，达到最佳的效果。

三

在整个档案行政执法机制中，除法律规范、法律关系、法律行为起着关键的、主要的作用之外，法律意识不仅可以独立于档案行政执法以外发挥作用，还构成档案行政执法机制的内部因素，通过上述三个环节起着重要作用，占有特殊地位。

（一）长期以来，造成档案行政执法难以开展或难以广泛开展，导致执法不力，除了手段方面的原因，很大程度上是由于执法主体的法律意识淡薄。主要表现在：1、对以《档案法》为主体的档案法律、规章学习不深入、不能熟练掌握和运用；2、执法人员不稳定，调整、变动频繁；3、执法人员的业务素质不高，缺乏系统、专门培训；4、执法机构不健全，对执法工作不重视等等。

（二）从档案行政执法相对人来说，带有普遍性的问题是没有把档案工作摆到应有位置上，对档案行政执法存在认识上的偏差，认为档案行政执法“软弱无力”，不足以对其造成影响或无关“大局”，更不可能真正制裁其违法行为，致使执法得不到积极配合和支持。

（三）档案法律意识在公民遵守和执行档案法律规范的过程中也起着重要作用，公民档案法意识是档案行政执法的中介，没有法律意识的作用，法律调整无法进行，档案行政执法缺乏广泛的社会基础，在作出具体执法行为时困难更大。

总之，在建立和完善档案行政执法机制时，不能忽视档案法律意识作为档案行政执法的一个法律手段的重要性，应当把提高执法主体、相对人及公民的档案法律意识纳入执法机制的创造过程中。